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Hace más de veinte años, en respuesta a los efectos desastrosos de sus proyectos de desarrollo, el Grupo del Banco Mundial instituyó la primera de ocho políticas de salvaguardas, diseñadas para “prevenir o mitigar los impactos adversos de sus proyectos sobre los pueblos y el medio ambiente”. Estas salvaguardas formaron la base del enfoque al desarrollo de “no hacer daño”, que “mejoró de manera significativa” la capacidad del Banco para mitigar riesgos sociales y ambientales, según su Grupo de Evaluación Independiente (IEG, por sus siglas en inglés).
Sin embargo, dado que estas políticas fueron adoptadas hace décadas, todos estaban de acuerdo con que hacía falta actualizarlas. A partir del verano de 2012, el Banco Mundial puso en marcha un proceso para revisar y actualizar las salvaguardas. Después de un proceso de cuatro años de consultas, protestas y compromisos, la Junta Directiva del Banco Mundial ha aprobado un Marco Ambiental y Social nuevo y más completo, que muchos ven como un cambio de dirección del enfoque basado en reglas y como una amenaza a la capacidad de mitigar de manera eficaz los riesgos que plantean los proyectos del Banco.
El Banco argumenta que un enfoque más flexible modernizará las políticas y colocará a la institución en línea con la Alianza de Busan para una Cooperación al Desarrollo Eficaz, la cual destaca la importancia de la cooperación y la titularidad de cada país de cara a los esfuerzos de desarrollo. Este modelo adaptivo aleja al Banco de un modelo vertical impulsado por los donantes hacia un modelo dirigido localmente, con la capacidad para responder al contexto individual de cada país, una premisa fundamental de la buena práctica del desarrollo.
Sin embargo, la clave de un modelo adaptativo exitoso es un entendimiento genuino de los contextos locales, lo cual requiere que las voces de la sociedad civil y de las comunidades estén en el corazón de la agenda de desarrollo. El contexto – en toda su complejidad – no es algo que el Banco pueda entender basándose solamente en la participación de sus gobiernos clientes, y el Banco no se ha destacado por escuchar a estas voces alternativas. Cuando el Banco Mundial planea e implementa proyectos basados en suposiciones erróneas acerca del contexto local, frecuentemente perjudican a las comunidades locales, incluyendo, en particular, a los pobres y marginados.
Este tipo de perjuicio quedó trágicamente en evidencia con el Proyecto de Desarrollo del Sector de Transporte de Uganda. El proyecto fue cancelado en diciembre de 2015 después de que se corroboraran denuncias de que los trabajadores estaban abusando sexualmente de niñas adolescentes. La cancelación del proyecto y la presencia de más de dos decenas de madres adolescentes nuevas en una comunidad rural de Uganda, no se pueden considerar como reflejos de un desarrollo eficaz. Esta situación podría haberse evitado si el Banco hubiera diseñado el proyecto para responder al contexto local. Sin embargo, no había un canal de comunicación abierto entre el Banco y la comunidad local, el cual habría expuesto estos problemas a medida que fueron surgiendo. Irónicamente, el Panel de Inspección independiente del Banco envió a la Junta Directiva del Banco su informe de investigación sobre este proyecto justo el mismo día en que fueron aprobadas las salvaguardas nuevas más “flexibles”.
De una manera similar, en un momento en el que la sociedad civil, la Unión Europea, el gobierno de EE.UU., y numerosos organismos de las Naciones Unidas estaban condenando el uso del trabajo forzado e infantil por parte del gobierno de Uzbekistán en su cosecha de algodón, el Banco Mundial, siguiendo el ejemplo del gobierno de Uzbekistán, promovió un proyecto agrícola que contribuyó a ese sistema de trabajo forzado. En los documentos del proyecto, el Banco desestimó la posibilidad de que estuviera contribuyendo al trabajo infantil a través de este proyecto. Más bien el Banco declaró que el único riesgo era que “las ONG continuarán planteando la cuestión del trabajo infantil”. Mientras que las ONG sean vistas como parte del problema en vez de la solución, el Banco se quedará corto a la hora de catalizar las reformas institucionales y sociales que son críticas para el fomento del crecimiento económico y la reducción de la pobreza.
Ante la ausencia de una participación ciudadana eficaz, era el sistema de salvaguardas basado en reglas, con el Panel de Inspección listo para garantizar la rendición de cuentas de la administración, el que proveía remedio a los damnificados por los proyectos del Banco. Bajo el nuevo sistema más flexible del Marco Ambiental y Social, no queda claro cómo el Banco se asegurará de que las comunidades no continúan sufriendo los mismos daños que las de Uganda, Uzbekistán y otras partes.
El Banco no ha llevado a cabo una mejor labor a la hora de escuchar las voces externas al ámbito político, como deja en evidencia el borrador final del Marco Ambiental y Social que fue aprobado ayer. A pesar de que el Banco ha pregonado el número sin precedentes de consultas llevadas a cabo, personas que participaron y comentarios recibidos, estas no son medidas adecuadas de la inclusividad. La pregunta fundamental es cómo se toman en cuenta estas contribuciones. El Marco final no parece haber tomado en cuenta la gran mayoría de los comentarios aportados por la sociedad civil, sino que la administración parece claramente priorizar los deseos de sus gobiernos clientes.
Para que el enfoque nuevo y más flexible sea exitoso, será necesario priorizar el punto de vista de las comunidades y de la sociedad civil. Es la participación de las comunidades y de la sociedad civil la que asegura que el aprendizaje adaptativo esté centrado en la ciudadanía, contribuyendo a los cambios que benefician a los pobres y a los marginados. El Banco debe abordar sus problemas internos y sus estructuras de incentivos para asegurar que todos sus proyectos enfaticen la importancia de la participación significativa de las comunidades y la sociedad civil. Las bases para este nuevo nivel de comunicación están presentes en el Marco nuevo, bajo la Norma 10 centrada en aspectos sociales y medioambientales – la primera política de salvaguarda sobre la participación de los interesados – y está claro que muchos dentro del Banco ven la participación ciudadana como un elemento crítico del desarrollo eficaz. El Banco puede empezar a demostrar su compromiso ahora mejorando su integración de la participación de la sociedad civil y las comunidades, además de la de centros de estudios, ONG internacionales y las Naciones Unidas, dentro del proceso de la implementación del nuevo Marco Ambiental y Social, para asegurar que responda a las necesidades de aquellos a los que busca proteger.